社会民间资本的春天 | PPP和专项债，谁是“新基建”的心头好

Original 赵成光信创咨询 2022-07-03

收录于合集

一、中央定调，20多个省市持续跟进，“信息+创新+融合”齐头并进

2018年12月9日，中央经济工作会议首次提出“新基建”的概念，将5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施建设”。随后“加强新一代信息基础设施建设”被列入2019年政府工作报告。2020年开年的首场国务院常务会议也明确提出，大力发展先进制造业，出台信息网络等新型基础设施投资支持政策，推进智能、绿色制造。

图表　“新基建”成为相关会议的重点

新冠肺炎疫情暴发以来，中央高层会议反复提到“新基建”。尤其是在2020年3月4日，在中共中央政治局常务委员会会议上，中央明确提出加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。社会各界也热烈讨论，逐渐形成了对“新基建”的认知，即主要指5G、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等信息基础设施，也包括城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压等传统基建中的短板领域。“新基建”本质上是供给侧结构性改革，重点是补齐科技创新领域基础设施的短板。

此后一个月内新基建被反复提及，但关于新基建的争议也不绝于耳。在中央定调下，各地政府纷纷付诸行动，但对于社会民间资本来说仍无法完全看清新基建的本质，特别是在当前“中美贸易”和“新冠疫情”两大黑天鹅下更难以预判入局。

2020年4月20日，国家发改委召开了新闻发布会，官方在此前新基建七大领域的基础上，首次明确了“新基建”的范围——包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面。国家发改委创新和高技术发展司司长伍浩介绍，国家发展改革委将联合相关部门，深化研究、强化统筹、完善制度，并加强顶层设计，研究出台推动新型基础设施发展的有关指导意见。自此，新基建该不该做，何时来做的争议有了清晰答案：就是现在。

中南财经政法大学数字经济研究院盘和林院长认为，以往基建投资在逆周期调节中担当着重要作用，贡献了较多的经济增长，提供了丰富的就业机会，但也给中长期经济带来了诸如产能过剩等结构性问题，而以科技为核心的新基建恰好可以弥补部分短板，新基建将在今后经济结构转型升级的过程中扮演重要角色。

近期，北京、上海、天津、重庆4个直辖市，内蒙古、广西、宁夏3个自治区，福建、广东、贵州、河南、河北、黑龙江、湖南、江苏、江西、山西、山东、吉林、安徽、陕西、四川、云南16个省均发布了2020年重点项目建设投资计划。值得关注的是，在基础设施项目中，除了部分传统的交通、水利、城市基础设施项目外，有相当部分是体现科技创新驱动的5G、大数据中心、人工智能、工业互联网等新公共基础设施项目。

详情请点击文章链接：《地方版新基建加速落地|全国16省市新基建政策方案一览》。

二、“新基建”为何要引入社会民间资本？

从社会民间资本的角度观察，新型基础设施如工业互联网、人工智能等，其建设与运营往往一体化，并形成了一个非常长的产业链。这与传统基础设施产业链较短、后期使用运营与建设分离等特点有着显著的区别。新型基础设施建设往往与产业链布局同步，产业链布局直接影响了基础设施的效益。

实际上，在新冠肺炎疫情防控工作中，以人工智能和数据中心为代表的新基建已开始发挥了重要作用。“无论是政府决策部署，企业复工复产，还是居民日常生活，都已离不开数字化基础设施，比如政府借助在线政务服务平台开通疫情防控专题，提供健康码、在线门诊、口罩预约、复工申报、出入登记等服务；企业借助腾讯会议、钉钉等远程办公软件，实现了员工居家办公、云视频会议等线上工作场景；学校通过直播教学的方式保证学生在疫情期间正常学习。这些以新型基础设施为土壤的科技应用，有力地帮助我们打赢疫情防控阻击战。

但同时，疫情也暴露出城市应急管理能力诸多薄弱点，后疫情时期重点基建投资必将加码。比如智慧城市项目及交通领域大数据应用等融合类新基建项目，有望成为投资新宠，尤其是5G、人工智能、大数据、工业互联网、物联网等信息类基础设施的巨大需求，仅投资体量就远比2008年的“四万亿”大得多。工信部也为此接连印发了包括“关于推动5G加快发展的通知“、“加快培育共享制造新模式新业态、促进制造业高质量发展的指导意见”、“关于工业大数据发展的指导意见”、“关于深入推进移动物联网全面发展的通知”等文件，着重强调推动5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。

值得关注的是，2月的中央政治局会议和3月的政治局常委会，在进一步强调加快新基建时，中央又两次明确增加了其中“大数据中心”的建设内容，而且特别指出“要注重调动民间投资积极性。”西泽研究院赵建教授认为：制度建设是中国最需要的“新基建”，应紧扣法律、法治和治理机制的优化，重点放在“放水养鱼”的改革初心与“一百年不动摇”的中国特色契约精神上，通过法治的可置信承诺，让民间投资更有信心，让企业家成为“新基建”的主导。

全面认识新基建与“制度基建”，绝非“二选一”的排斥关系，但二者又明显是不同性质、不同层次的问题。新基建是物质生产领域里与生产力直接相关、打造经济社会发展中科技引领力、支撑力的投资事项，“制度基建”是制度规则领域里与生产关系直接相关、深化制度安排“自我革命”于深水区攻坚克难的改革任务。认清这种关系，现阶段大力促进新基建，就应该充分注重紧密结合改革与机制创新，克服现实中的阻力构建高标准法治化营商环境，切实保护产权，培育契约诚信文化，降低市场准入，鼓励公平竞争，实质性深化政府“自我革命”，引导和推进企业混合所有制的共赢发展，大力推进专项债、PPP模式等机制创新。这是新基建和“制度基建”应有的“一体化”推进。

就在5月7日，上海市发布了《推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》，要求三年内推动上海新型基础设施建设规模和创新能级迈向国际一流水平。《行动方案》共35条，立足于数字产业化、产业数字化、跨界融合化、品牌高端化，提出了4大建设行动25项建设任务，预计总投资约2700亿元。这是中央3月初正式提出七大“新基建”领域后，上海的正式响应。上海市发改委主任马春雷透露，2700亿元投资中将有社会资本投入2100亿，占比超过77.8%。

“新基建”的七大领域主要发力于科技端，很多属于战略性新兴产业，这是与以往传统基础设施的根本区别。我国很多高科技企业不仅掌握了建设“新基建”的关键核心技术、产品和平台，而且未来也是“新基建”主要运维者和受益者，对“新基建”的需求和应用场景理解最为深刻。因此，政府和企业各自发挥优势，是效率最高的。政府通过规划布局、政策保障、财政贴息等手段解决项目落地问题，企业则负责投钱投技术。事实上，一些大企业也表现出对于“新基建”的积极性。比如4月20日，阿里云就宣布未来3年再投2000亿，用于云操作系统、服务器、芯片、网络等重大核心技术研发攻坚和面向未来的数据中心建设。

应当指出，“新经济”在中国的发展中，民营企业是冲锋陷阵而战绩最为卓越的领军者。在当前“新基建”的大背景下，华为、中兴、阿里和腾讯等公司以信息技术应用创新为突破，在中国土地上脱颖而出、异军突起并影响世界，并不是偶然。民企的机制特点，使它们在耐受力、决策特点、市场考验下的可持续性等方面都很强大。这一方面，促使我们进一步深化认识民企的地位、作用、特色、相对优势和发展潜力，另一方面，也可使我们看清“新基建”与民企、特别是“信息技术应用创新”型民企的天然联系：信息化新经济在中国，已客观地形成以民企为主要市场巨头而蓬勃发展的局面，新基建将极大地助力于信息技术应用创新经济的升级发展，那么由此而打开的潜力、活力释放空间，自然会为华为、阿里等民企显著展开，并助益于它们所联系的上、下游产业链企业，特别是为数众多的小微企业（其中基本为民企），得到更充分的发展。民企的这种获益前景不是单方的，与民企已有千丝万缕的联系（既包括混改中形成的产权纽带联系，也包括业务合作联系）的国企，也一定会从“新基建”中获益。

另外，新基建的实施也为社会民间资本入局“新基建”领域，提供了值得高度重视的用武之地：为数不少、规模浩大的新基建项目，从5G、大数据中心、算力中心、物联网、区块链等，要一直对接“工业互联网”、“智慧城市”、“卫星互联网”、“智慧交通”等大型、长周期项目，以及与它们相配套的公共工程建设，投融资要求巨大，那么在应对全球疫情冲击、国家各级财政吃紧因而政府财力十分有限的制约情况下，“新基建”一定是会要求政府以小部分财力“四两拨千斤”地借助专项债、PPP等创新机制，形成政府体外资金的拉动、放大的“乘数效应”，吸引国内外社会民间资本的资金力量，形成伙伴关系来共同建设，其中蕴含着难得的社会民间资本投资发展机遇。无庸讳言，在中国国情条件下，当地方辖区内的新基建以PPP模式运作时，政府方一般首选的是国资背景企业，但中国之大，项目之多，周期之长，决定了国企肯定对这些项目是“吃不完”的，许多有实力的民企，一定会像往年PPP项目40%以上落于民企那样，得到做PPP开发主体的机会——这一大块“用武之地”其实就在眼前。据全国PPP项目信息监测服务平台数据显示，截至今年4月底，该平台已签约项目中民间投资项目共1660个，占全部已签约PPP项目的43%。而且，不论是国企还是民企，拿下了某个”新基建“PPP项目的SPV（特定项目公司）主导权后，该项目展开中的不少子项目、合作开发项目、业务对接项目，都会为社会民间资本打开合作之门。

“新基建”的重要战略意义便在于此：一是传统产业市场比较成熟，新基建市场的开拓发展空间更大；二是传统产业存在路径依赖，转型升级并不容易，相比之下，新基建本身就是高新技术产业；三是掌握新基建领域的技术标准和产业主导权，经济内生性驱动力量强大。四是新基建涉及中西部20多个省份，推动内外贸联动发展，也有利于我国区域平衡发展；5月17日，中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，对加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展提出了三十六条具体措施。具体包括强化基础设施规划建设、不断提升创新发展能力、积极参与和融入“一带一路”建设、深入实施重点生态工程等。这其中，也包括了新型基础设施的规划建设，以此为基础围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，推动经济高质量发展迈出更大步伐。

三、“新基建”何以牵手PPP模式？

5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等为代表的“新基建”领域是新经济、新业态的基础设施，是最为活跃的市场化竞争和创新领域，新基础设施更加依赖数字化技术，而这不是地方政府和政府平台公司的核心能力，政府部门对此新型基础设施投资运营能力和效率更低。因此，信息技术应用创新型企业必然会成为“新基建”不可或缺的参与者。他们通过参与成为新基建承包商，技术能力等能够更快变现，有利于我国高科技民间资本将其技术的社会经济价值更好发挥出来。而参与的企业不仅掌握建设“新基建”的关键核心技术、产品和平台，有利于技术更广泛渗透应用，同时这些参与的企业自身往往也是一个很有分量的使用者，建设者自用与社会公用相混合，对“新基建”的需求和应用场景理解最为深刻。在这些领域，倡导合作共赢的PPP模式是效率最高的路径选择。PPP模式与“新基建”的天然契合性互相推动，有利于政府治理体系现代化和治理能力的快速提升。当然，除PPP模式外，“新基建”投资、建设、运营模式还会有很大创新空间。例如，大数据中心的建设，可以运用政府投资、企业运营的方式，也可以是使用者联合投资、政府提供电费等方面优惠措施等。

疫情爆发以来，财政部连续下发四份PPP文件：2月12日发布《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》，2月17日发布《关于全国PPP综合信息平台（新平台）上线运行的公告》，2月28日发布《污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本》，3月31日《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，致力于完善PPP法治环境，再次明确了PPP仍然是我国基础设施投融资的重要政策工具。

与此同时，国家以及各地“新基建”政策和项目也在陆续推出，为PPP模式在中国发展带来了巨大机遇。未来将催生众多新模式、新业态、新应用，推动新制造、新服务、新消费打开广阔空间，这些领域蕴藏着巨大的商业机遇和市场价值，给社会资本以PPP模式参与“新基建”提供了广阔的实践和创新机会。那么，什么是PPP模式？

PPP模式是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式一般结构如下图。

“新基建”涉及到政府与民间资本、产业链上下游各利益方，如何综合考虑新型基础设施的建设运营特点，合理选择投资方、建设方、运营维护管理方，提出合理的盈利及分配模式以协调项目参与的各利益方，是“新基建”需要重点考虑的问题。参考国内外其他较成功的基础设施建设经验，主要有五种可采用的商业模式：政府独立投资建设运营、政府投资委托民间资本建设运营、民间资本独立投资建设运营、BOT模式、PPP模式。在“新基建”领域中，PPP模式相比于其他几种模式有如下特点。

① 回报方式多样，充分实现财政资金的最佳价值

首先，通过社会民间资本方的竞争性选择来加强垄断领域的竞争，为项目的设计、建设到运营整个生命周期提供持续的激励；其次，利用社会民间投资方的专业资源和创新能力，提供质量更高、效率更高和更有创造性的服务，带来更富创新性的收入来源；再次，将部分风险转移给更有控制能力的社会投资方；再有，促使政府方和社会资本方对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。另外，PPP项目的主要收入来源于政府付费、使用者付费及可行性缺口补助等，且随着相关模式的不断创新，PPP +TOD 、PPP+RC等相关模式的不断探索，相关资源开发收益也将成为PPP项目收益来源的重要组成，收益来源的多样性将进一步提升PPP模式应用的灵活性，扩大PPP项目使用范围。

② 弥补政府财政资金的不足

“新基建”项目投资大、周期相对长，而当前许多地方政府债务负担较重，没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金之间的矛盾，政府需引入多元化社会投资，为破除融资困境提供新渠道。根据财政部公布的数据，2019年预算和实际执行情况，全国一般公共预算收入增长率离年初5%的目标，差1.2个百分点；而支出则超过预算安排的增长率1.6个百分点，留有缺口5748亿元。这个缺口的解决，无论是动用财政存量资源弥补，还是以债务形式留给未来弥补，都会增加2020年的收支压力，PPP无疑是一个恰当的选择。

③ 提升新型基础设施的运营服务水平

在PPP模式下，为保持全面信息化、高度智能化、更加精确化、非常人性化的可持续公共服务，实现投资的最大收益，同时也为提高自身商誉，社会民间资本方必须具有满足用户需要、提升服务水平的内在动力。同时，社会资本方所具有的商业头脑和管理经验，专有技术和专业人员以及类似项目的经历和经验，为新型基础设施的运营服务水平的提升提供了客观支持。

④ 降低新型基础设施的运营成本

对于社会民间资本方而言，降低成本以获得更大的利润是其可持续性发展的动力，PPP模式可以充分利用这一特性，激励社会资本方通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术和更加灵活地采购与缔约方式，降低一般管理费用，以提高效率和降低成本。

⑤ 运作有依据，项目落实有保障

自2014年国家大范围推行政府各社会资本合作起，国务院、财政部、发改委等相关单位不断出台相关的政策文件对PPP项目运作进行指导和规范，并对项目施行过程中的一些问题进行及时的处理和解决，历经5年的探索，PPP已经形成了一套行之有效的操作规则和监管体系，项目的运作更加有据可循，更具规范性，从而加大的项目落地的保障。

那么，接下来再让我们了解一下新基建与PPP模式间的关系。

观点一：恋人

① 明确参与方责权利，为规避“新基建”风险提供新机制

PPP模式以“风险共担”为理念，以共同目标为纽带，以合同形式约定参与方的责、权、利，对各方的权利和义务进行明确界定，将政府、金融机构、“新型基础设施”服务提供商等参与方聚合在一起，形成强大的伙伴关系，是抵御“新基建”推进中所遇风险的强大利器。

② 减轻政府资金压力，为破除“新基建”融资困境提供新渠道

当PPP模式如被引入“新基建”领域后，为换取特许经营权，社会民间资本方将承担大部分的资金投入，同时企业承担了大量政府性债务，既解决了建设资金不足的问题，也缓解了政府增量债务；此外，在逐利动机的驱动下，社会资本方将充分利用其优势，在尽量短的时间内实现项目盈利，有利于政府存量债务的消化。PPP模式是当前最佳的社会民间资本参与基础设施投资的方式，无论是合规性、履约保障、政策支持、融资便利还是信息披露，PPP模式的优势都很明显。另一方面，从商业模式而言，大量“新基建”项目可以采用使用者付费+可行性缺口补助的方式实施，既能激发社会资本的经营活力，政府也可以通过补贴来进行培育发展。

③ 打破公共服务“垄断”，为加速“新基建”进程注入新动力

以往，我国公共服务的供给主体较为单一，相关项目的设计和实施一般由政府掌控，仅有项目建设会外包给社会资本主导。这种“独家垄断”状况，导致地方政府利用信息化手段提供便民服务的动力严重不足。而通过PPP模式，社会资本深度参与到“新基建”项目领域，不仅可以破除“新型基础设施”公共服务的垄断格局，而且可激发市场主体的活力和创造力，好处显而易见。

观点二：炮友

① 部分地方政府仅将PPP视为融资手段

PPP 的融资作用不容小觑，但其不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。而当前，仍有相当一部分地方政府把PPP视为一种融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给企业。企业自主权受到一定的影响，势必会降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念，给予企业一定的自主权，以平等协商为准则，互相监督，强化合作。只有这样，才能让社会民间资本的效率优势得以发挥。

② PPP法规体系不健全，无法有效约束政府失信行为

在以往基础设施PPP项目失败案例中，存在因地方政府单方面违约，而导致社会民间资本利益受损的情况。比如，有些地方政府签约后又单方面要求重新谈判，以降低承诺价格；地方政府废止了当初指定的管理办法，致使实施机构拖欠合作公司经费，最终导致项目失败。

此外，国内相关法规尚不完善，无法有效约束政府失信行为，这意味着社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。在这种情况下，其采用PPP模式参与“新基建”的意愿，势必会受到一定程度的影响。

③ 收益不明有可能导致政企难达共识

PPP模式的收益预期不可控，有可能会造成政府和企业各方对新基建PPP项目参与热情不高。一方面，新基建中的基于高新技术的大部分项目还处于探索阶段，很多项目并没有成熟案例可借鉴，相关标准也无从谈起。项目验收标准的缺失，使得项目验收缺少客观评价依据，直接导致了收益时间的不确定。而这势必会削弱社会资本对新基建PPP项目的参与意愿。另一方面，在理论上，因不可控因素使收益达不到资金预期时，政府应承担兜底风险。然而，因为收益不明确，政府可能承担的兜底金额有多大并不明确，这无疑也会影响政府引入PPP模式推进“新基建”项目的积极性。

当然，PPP模式的劣势除了上述观点二中提及的，还包括PPP模式的运行程序较为严格，项目运作周期很长，而宏观政策目前是收紧状态，项目融资也相对较难，社会化融资主体、项目融资成本均较高等。

结合上述分析，要想构建我国“新基建”项目的PPP模式，不妨可从新型基础设施的三种不同类型出发，探索政府公共部门与社会资本合作的三条途径。

① 信息基础设施的公私合作模式

信息基础设施大致可分为两类：一是已有的信息基础设施已不可再用，需重新建设；二是根据业务和承载的需求，需要新建。政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与社会资本合作。信息基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励社会资本参与基站机房、大数据中心等信息基础设施的投资、建设和运营维护，即根据专业化分工经营，将基站机房、大数据中心等信息基础设施外包给第三方企业，并加强信息基础设施的共建共享。

政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与社会民间资本合作，由政府向社会资本发放特许经营权证，让社会资本进来参与信息基础设施的经营和管理。社会资本可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。国企或民企等社会资本，通过购买或租赁的形式获得信息基础设施的使用权。在这种形式下，社会资本可以在政府的特许经营权下，自己向用户收费。

另外，社会资本也可以对政府拥有的信息基础设施进行经营和维护。如可在各部门信息资源整合的基础上，成立统一的政务大数据中心，引进民企或国企合作伙伴，对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理，并由政务大数据中心支付相应的费用给运维企业，以提高资源的利用效率。

② 融合基础设施建设运营的公私合作模式

对于智慧交通、智慧城市以及智慧能源等融合类基础设施项目的建设运营，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设（Wraparound Addition）等形式与社会民间资本开展合作。部分项目也可以采用专项债的形式建设。

在融合类基础设施的改扩建过程中，由政府向社会资本发放特许经营权证，社会资本负责对融合类基础设施进行升级改造或新建，并对建成后的基础设施进行经营管理。在特许权下，经营者向用户收费，并向政府交纳一定的特许费，这不但可以加快提升融合类基础设施的功能和升级改造的速度，同时也为政府新建融合类基础设施筹集到了一定的资金。

③ 创新基础设施建设运营的公私合作模式

对于创新基础设施，适合申请专项债券进行投资，但这类项目需要能形成政府性基金收入或专项收入，实现融资、收益平衡。当然，创新基础设施项目具有鲜明的技术更迭快的特点，对于部分项目，政府也可以考虑采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与社会资本合作，交给市场主体运作。

四、“新基建”专项债的发行意味着什么？

PPP模式与“新基建”具有天然的契合关系。但近年来，由于PPP模式滥用、泛化等原因，导致国家对PPP市场管控日益趋紧，PPP市场进入规范、冷静期。据财政部数据统计，2018年PPP管理库共清退项目2557个、涉及投资额3万亿元。2019年，随着相关政策的进一步出台，1月—9月累计共有452个项目经各省级财政部门审核同意后主动退出管理库（PPP项目退库大多转身投入专项债项目），严厉的清理机制，严苛的入库程序，引发地方基础设施发展受阻。为加快推动地方基建补短板、促发展，扩大地方政府合规的融资渠道，中央政府不断扩大下发专项债额度，督促地方政府以发行专项债方式推动相关重点工程建设。据相关统计，2019年，全国1月—9月发行地方专项债25146亿元，而同期PPP落地项目的投资额1.9万亿元，专项债发行额度超过PPP项目落地额度，并且按照上年计划发行额度增加60%预计，2020年地方政府计划发行专项债额度将达到3万亿（2018年1.35万亿元，2019年2.15万亿元），专项债渐成基础设施投融资领域新宠，为PPP模式遇冷下的基础设施投融资市场注入了强大发展动力。

5月12日广东省712亿专项债发行，其中包含了四只新基建专项债，规模合计86亿，约占本次发行专项发行债规模的12%。这四只债券分别是2020年粤港澳大湾区新基建专项债券(一期)、（二期）以及2020年广东省新基建专项债券(一期)、（二期）。这批新基建专项债投向领域包括新兴产业、科学研究、智慧产业、信息技术等“新基建”项目。一部分项目是轨道交通项目，其中部分项目还将专项债用作项目资本金。

广东省本次新基建专项债大多属创新基础设施，部分项目或可纳入融合基础设施范畴，比如封开县立体智能停车场建设工程。新基建项目大多适合交给市场主体运作。发改委界定的新基建三方面内容中，从定义上看只有“创新基础设施”类项目适合申请专项债券进行投资，但这类项目需要能形成政府性基金收入或专项收入，实现融资、收益平衡。

其实，专项债与PPP在很多新基建的应用领域是有交叉的。专项债聚焦重点建设领域，瞄准重大基础设施工程，PPP则聚焦公共服务领域，侧重基础设施补短板；另外，在项目类型选择也有所重叠，专项债注重项目收益自平衡，PPP侧重项目经营性。专项债优势是流程简单，申请周期较短；税收较为优惠，对投资者更具吸引力；信用等级也较高，发行成本低。但专项债的劣势也很明显，比如申报缺乏规范，论证仓促，操作流程上的风险不能低估，不利于经济高质量发展；发行额度有限，促提升能力有限；项目要求较高，专项债难以覆盖项目整体资金需求。由于专项债不同于一般债，专项债项目必须有收益，且收益满足偿本付息，所以在某种意义上看，专项债项目似乎比PPP项目有着更大风险。而《全国PPP综合信息平台管理库项目2020年3月报》显示，2020年3月新入库PPP项目102个，同期退库68个。与专项债项目相比，PPP项目虽然流程长，但PPP操作指南中有一套严密的风险控制制度，其风险显著低于专项债项目。国务院发展研究中心究员马源认为，新基建具有鲜明的技术更迭快、市场竞争激烈的特征，要实现项目的财务平衡并非易事，尤其对通过发行专项债等方式建设的项目。因此要加强成本收益评估，择优支持，确保投资风险和成本可控。

五、PPP和专项债该如何选择？

那么，面对“新基建”大潮，PPP和专项债该如何选择呢？放眼国内外，大型信息、创新、科技基础设施投资一直是个难题。研发投入大、难以产业化、公益性与产业属性界定模糊等，对财政、金融机构、融资方式、市场主体等均提出不同要求。疫情发生以来，随着各方面对新基建概念、范围、目标认识越来越明晰，那么答案也开始逐渐浮出水面。

近日，国家发改委提出将加强新型基础设施建设发展的顶层设计。不论是短期稳经济、中期促转型，还是长期谋创新，都离不开新基建，但新基建不是个“筐”。凭政府、企业、用户一己之力注定难以破局，让任何一方承担主要投资责任，都会面临不小的风险与挑战。

正确打开方式或许是：针对某一特定领域新型基础设施集中攻坚突破，跳出单纯的“基建思维”或“产业思维”，不再就基建谈基建，就产业谈产业，而是通过二者的贯通，让政府引导多家科研院所、市场主体，组建形成特定新型基础设施领域的一个个“发展联盟”——政府财政支持引导，龙头企业牵头主导，参与合作的主体均可使用政府和主导企业提供的关键技术、设施或工艺，但必须负责完成关键环节之外的投资，共同推动实现产业化或批量应用。

具体路径是：政府对龙头企业进行财政资助或减税，但企业必须将所得资金与科研院所一道，用于支持人才建设、设备和工艺研发，研发成果可以供合作企业进行产业化。而在为大数据中心、人工智能、工业互联网作基础的产业园项目中，有技术实力的民营企业可通过PPP共同参与到项目管理、运营中去，为政府管理“补短板”，促进整个产业的生长与发展。因此，政策工具对新基建是有一定的助力，但仍将以市场化发展为主。

基于专项债融资快速、低成本和PPP具备运营效率高、模式应用灵活性强等特点，可在相关政策、规定的基础上，进行制度设计，加强两种模式的衔接，结合运用，从而充分发挥两者的优势与特点，共同推动基础基础设施建设和公共服务提供高质量发展。

首先，“专项债+PPP”有助于破解项目融资、运营两大难题。专项债本质是一种筹资方式，以政府为主体，进行专项债发行能有效降低项目融资成本，随着相关专项债配套融资政策的进一步完善，可进一步缓解项目资金压力，解决项目建设、运营资金需求；PPP本质是一种项目运作方式，强调政社合作，利用PPP模式的市场化理念，能够使得项目真正引入市场化主体，提升项目建设、运营管理效率和服务水平，合理分担项目风险。结合两种模式所具有的优势，以专项债解决PPP项目融资难问题，以PPP方式破解专项债项目运营经验缺乏的困境，从而破解基础设施项目建设和运营服务提供两大难题。

其次，“专项债+PPP”有助于促进PPP回归本源。此前，由于PPP模式的泛化、异化，多地政府将PPP当作继政府融资平台之后的又一大融资手段，使得PPP承担了大量无运营内容的、纯政府付费的项目。而在专项债同PPP模式结合使用的背景下，可充分发挥两种模式的特点，将项目进行合理切分，针对与土地收益相挂钩的部分使用专项债资金，具备运营性的部分使用PPP模式，可促进PPP项目回归本源。

最后就是更加促进经济高质量发展。专项债立足解决政府合法融资问题，以推进项目建设为中心，PPP模式强调提质增效、收益共享、风险共担，以项目运营为重点，注重项目经营，在政府倡导利用多元化、市场化投资方式稳投资、补短板的大背景，将专项债同PPP两种模式结合运用，可充分发挥两种模式本身具有的优势，加快助推经济高质量发展。

2019年10月，财政部副部长邹加怡在“2019年第五届中国PPP 发展（融资）论坛”上提出“将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应”，该讲话为PPP与专项债发展的争论提供了答案，为未来进一步构建PPP与政府专项债相结合、相补充的基础设施领域投融资体系提供了发展指引。此外，2019年11月，山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发《关于做好政府专项债发行及项目配套融资工作的实施意见》（鲁财债〔2019〕50号）提出“用好专项债券作为重大项目资本金政策，探索试行“PPP+专项债券”融资模式”，该文件的提出也进一步表明地方有需求、有动力推动PPP与专项债的融合发展。另外，由于专项债期限不受限，可用作重大项目资本金，与PPP发展资金需求特点更加匹配。而PPP与专项债结合的具体方向，则可采用项目分割、按需使用；先专项债建设、后PPP运营；专项债资金做PPP项目资本金；专项债资金做PPP项目债务性资金；将专项债资金作为项目的债务性资金，利用项目产生的收益保障专项债本息的偿还，从而降低项目融资成本、提升项目对社会资本吸引力。

就在今年1月16日，山东省邹平县交通基础设施建设投资有限公司新建铁路专用线项目成功发行专项债，发行金额4.37亿，发行期限20年。成为山东省首批成功发行的“PPP+专项债”项目。该项目是在2019年3月进入财政部PPP项目管理库，后按照“资金跟着项目走”的原则，积极申报专项债项目。

六、“PPP+专项债”在“新基建”项目中的实操指南

地方政府专项债与PPP结合，必须要找到切实可行的路径。专项债对应的“新基建”项目资产要纳入国有资产管理；专项债对应的“新基建”项目取得的政府性基金或专项收入，要专门用于偿还债券本息。另外，PPP“新基建”项目也涉及使用者付费问题。如何对资产和项目收入进行分别管理、实现风险隔离是需要解决的关键问题。

　　① 采取“A+B”项目运作模式

　 “A+B”项目运作模式，即把一个“新基建”项目拆分为两部分，A包和B包。资金筹集方面，A包采用专项债，资本金由政府解决，剩余资金申请专项债券；B包采用PPP模式，资本金由政府出资人代表和社会资本出，剩余资金由“新基建”项目公司融资。项目收益和偿债安排方面，A包和B包的项目收入实行分账管理，A包“新基建”项目对应的专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源，专户管理；而B包对应的使用者付费归“新基建”项目公司收取，政府按照合同约定给予可行性缺口补助。“新基建”项目公司依法承担B包的偿债责任。在建设和运营层面，通常由“新基建”项目公司统一提供建设和运营服务。A包资产归属政府方，但由“新基建”项目公司提供运营维护服务。合作期届满，B包的资产移交给政府方。

　　采用“A+B”项目运作模式，组合效果十分明显。一是“新基建”项目资本金由政府方与社会资本方共担，能够有效降低政府和社会资本各自出资压力；二是A包使用专项债券筹资，可显著降低“新基建”项目融资成本与融资难度，降低整个“新基建”项目的缺口补助；三是用活了政府性基金预算和一般公共预算，政府性基金预算用于专项债券还本付息，而一般公共预算则用于可行性缺口补助；四是整个“新基建”项目都由项目公司统一建设和运营，有利于从全生命周期角度提质增效。

　　采用“A+B”项目运作模式，最好选择“新基建”项目资产和项目收益部分都能切分清楚的“新基建”项目。

　　② 发行专项债券募集资金，采用PPP模式进行运营或建设

　　由政府方负责筹集“新基建”项目资本金，通过发行专项债券筹集剩余资金。如何整合建设和运营环节？有两种选择路径：一是专项债券资金到位之后，政府将“新基建”项目的建设和运营统一招标选择社会资本来完成，建设资金由政府按进度拨付，运营则根据绩效考核结果支付补贴费用；二是“新基建”项目建成后，通过PPP模式依法选择社会资本委托运营。

　　无论采取哪种路径，都需要对专项债偿还所对应的政府性基金收入或“新基建”项目专项收入进行分账管理。对于“新基建”项目专项收入，可由政府平台公司代收，或者由社会资本收取并存入专户管理。可以探索由社会资本承担最低收入风险，即约定一个合理的专项收入预计数值，因社会资本自身原因达不到该数值的，则差额部分由社会资本补足，促进项目提升运营管理效率。

　　③专项债券资金用作PPP项目债务性资金

　　这种模式下，资金筹集方面，“新基建”项目资本金完全通过社会资本单独或与政府出资人代表共同筹集，剩余资金方面，一部分发行专项债筹集，另一部分由项“新基建”目公司融资解决。“新基建”项目收益和偿债安排方面跟“A+B”项目运作模式类似，将专项债对应的“新基建”项目专项收入和政府性基金预算收入作为专项债还本付息来源；而其余“新基建”项目收益作为项目公司使用者付费，政府按照合同约定给予可行性缺口补助。建设和运营层面也与“A+B”项目运作模式类似。

　　采取这种模式与“A+B”项目运作模式最大的差别在于，政府可以不用为筹集“新基建”项目资本金而发愁。但采用这种模式面临以下难题：一是要建立合规的专项债券资金转贷路径，这需要在财政预算管理层面建立起相应转贷通道；二是要处理好政府方债权与金融机构贷款方债权之间的切割问题，在使用者付费收益要同时作为政府方债权和金融机构贷款方债权的还款来源的情况下，要提前约定好切分的原则和比例，做好相应的风险隔离。当然，如何将专项债资金用作PPP项目资本金也可以探索。

随着新基建在疫情防控中作用逐步凸显，新型基础设施建设的浪潮已势不可挡，无论是一级市场还是二级市场，很多投资者都已摩拳擦掌、跃跃欲试。然而，要想真正在经济结构转型升级的过程中抓住机遇，还需要保持一颗清醒的头脑，从市场需求出发、找准着力点，避免陷入羊群效应。

本文部分参考资料：

[1]《腾讯新闻 | PPP模式助推新基建有何具体措施？》

[2]《财政部副部长邹加怡：加快推动PPP条例出台》

[3]《21世纪经济报道：首批新基建专项债成功发行，都投向哪些领域？》

[4]《浪潮翻涌，浙江新基建的万亿手笔丨新基建》

[5]《山东省首单“PPP+专项债”》

[6]《经济观察报：当PPP遭遇专项债你想到了什么？》

[7]《新浪财经：各方期盼专项债与PPP有机结合》

[8]《贾康：新基建既是当务之急又是长远支撑》

[9]《王钊：专项债和PPP的区别与协同发展》

[10]《刘穷志：PPP招惹了谁》